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農田水利史

臺灣光復初期面臨著一系列的問題,在經濟方面,由於受到戰火的摧殘,工業廠礦毀壞過半,電力設施處於半癱瘓狀態,農田水利、交通運輸體系也都受到不同程度的破壞,生活物資嚴重匱乏。西元1945年(民國34年),農業就業人口約佔就業總人口的46%,但稻米生產量卻只有64萬噸,比全省最低消費量還少22萬噸,糧荒問題凸顯;工業生產方面,發電量以及肥料、水泥產量都只達以往的1/3。可謂生產衰退、百業凋敝,人民生活水平顯著下降。   為了供應人民充裕的糧食,恢復農業生產是戰後臺灣經濟重建的重點,一方面確保百姓免於飢餓,另一方面亦為工業發展奠基。爰此,農業與產業的關係可說密不可分。光復後迄今,臺灣農業與產業發展的過程,可略分下述六個時期:

 

一、光復後農業與經濟恢復時期(西元1945~1952年)

臺灣光復初期,土地持有不均現象十分嚴重,佔農村人口一成的地主擁有過半數的耕地。政府為打破農村土地封建制度,緩和農村社會的矛盾,決定實行土地改革,自西元1949年(民國38年)起,先後實施了三七五減租、公地放領、耕者有其田等改革步驟,以改善農村生產環境。至西元1952年(民國41年),農業生產已恢復至戰前最高水準之150萬公噸。

 

二、農業孕育及培植工業時期(西元1953~1972年)

  西元1950年代初期,儘管經濟恢復已基本完成,但政府面臨的經濟形勢仍十分嚴峻。當時軍事支出龐大,財政呈現鉅額赤字,且極度缺乏工業資源、資本以及技術。原來賴以賺取外匯的糖、米、香蕉等農產品,因人口快速成長而剩餘減少,無法繼續換取所需外匯,且失業率高達10%左右。 為了進一步的為經濟發展扎根,政府開始推動「四年經建計畫」,至西元1972年(民國61年)共實施五期。在「以農業培養工業,以工業發展農業」的基本政策下,增產仍為農業發展的首要目標,並以提高土地生產力作為增產之主要手段。因此,政府除積極辦理水利建設之外,在農業生產方面,採用勞力集約的精耕方式,以提高複種指數,並加強農業生產改進與農村社會制度之改革。在種種措施之推動後,農產品的輸出達到總出口值之80%以上,甚多工業所需的機器與原料,均以出口農產品換取,且因農民所得提高,購買力增加,因而帶動了輕工業的發展。 由於輕工業的逐漸興起,自西元1969年(民國58年)以後,農業勞動力則逐年減少,勞力集約程度下降,農民所得相對偏低,臺灣農業出現負成長。所以在第五期經建計畫時,農業政策略有修正,由土地生產力的提高轉變為農業勞動力的改善,而以增加農民所得為目標。 此外,工業的繼續成長、工廠增加、人口加速聚集,促使新社區急速增加,工廠及生活廢水排入農田排水路,衍生農業灌溉用水污染的課題。為因應此一情勢,西元1969年(民國58年)水利法施行細則修訂時,增列「區域排水」一類,自此始有區域排水之區分。 綜觀之,臺灣農田水利事業除繼續維持穩定之糧食供應以安定社會之外,也確實達成經建計畫基本政策所揭示之培養工業之任務。

 

三、以工業為主的經濟快速發展時期(西元1973~1978年)

  西元1973年(民國62年),政府提出「一切為經濟,一切為出口」的政策,在繼續大力推動進出口擴張工業的同時,亦發展重化工業產品以替代進口,建立較完整的工業發展體系。同時,加強建設電力、交通等基礎設施,以改善投資環境。從西元1976年(民國65年)開始,為了加速經濟結構的調整,進行「十項建設」。   「十項建設」主要在加強交通建設與工業發展,另在水利建設方面推行「加速農村建設計畫」,以加強耕地基盤改造,以及改善現有灌溉排水設施與系統功能為主,儘量減少新興灌溉排水之興建為原則。此際農業政策的目標為改善農業勞動力,以增加農民所得,同時亦希望藉此調整農業生產結構與經營方式,促進農業現代化,以適應未來的經濟發展情勢。 此階段農業已自全盛期下滑,且須作體質改造。農田水利建設配合新情勢,以減少淹水浸災及維持現有設施之機能,協助農業的生產及經營。

 

四、經濟轉型及產業升級時期(西元1979~1985年)

西元1979年(民國68年)發生第二次石油危機,對臺灣經濟產生了衝擊,出口產品競爭力因能源價格和工資水平的大幅提高而面臨衰退危機。因此,政府開始改變繼續發展重化工業的策略,轉而強調發展技術密集的產業,積極發展機械、電子、資訊、電機、運輸工具等附加價值高、能源密集度低的技術密集工業,並確定這些工業為策略性工業,予以優先發展。 在經濟的快速發展中,農業生產的成長速度仍然緩慢,農民所得仍相對偏低。政府於西元1982年(民國71年)頒布「第二階段農地改革方案」,主要內容是提供購地貸款、辦理農地重劃(本期計完成70,674公頃)、推行農業機械化,以及推行共同、委託及合作經營等方式來擴大農場經營規模。可知調整農業生產結構與經營方式,改善農業勞動力,以提高農民所得仍是本時期農業政策之重心。因此,如何減輕農業生產之天然災損,以確保農民利益,及如何減少社會、民生之災損,以安定社會,確保經建結果,為政府所重視。因而「加速改善重要農田排水系統計畫」成為「十二項建設」之一項重要工作。

 

五、推行農業現代化綜合調整時期(西元1986~2001年)

臺灣經濟再展現更穩健的成長,但農業生產結構的轉變,農民收入相對偏低,農業現代化的進展等卻未能達到預期的目標。為期農業能達到現代化,以能適應未來經濟之發展而永續經營,政府賡續推動農業建設方案,以因應時代需求。諸如「改善農業結構提高農民所得方案」(西元1986~1991年),及「農業綜合調整方案」(西元1992~1997年)。兩項方案係對農田水利事業採維持現況之原則,不再做大規模之新投資建設。因此,政府開始辦理大型灌溉設施更新改善計畫,以維持大型灌溉設施之正常機能。 隨著人民所得提高以及飲食習慣的改變,臺灣稻米生產漸漸過剩,政府開始推動「稻米生產及稻田轉作六年計畫」,至西元1995年(民國84年)底,稻作面積由64.6萬公頃降為36.3萬公頃,減少44%;同期間糙米產量由248萬公噸降為168萬公噸,減少32%;政府收購農民稻穀數量,亦由110萬公噸降為45萬公噸,減少59%。稻田接受輔導轉作休耕面積約18萬公頃,其中休耕與轉作綠肥面積6萬餘公頃,轉作雜糧、園藝及雜項作物11萬餘公頃。稻田轉作對於減少餘糧處理,減輕政府財政負擔有其正面意義,但對水田原有之三生功能發揮,卻略有衝擊。 為因應加入世界貿易組織(WTO)之後,農產貿易將進一步自由化,政府基於確保國內糧食安全,穩定供需與糧價;並符合世界貿易組織規範,兼顧農民福祉;加強農田生態保育,維護農地永續利用等三項政策目標,西元1997年(民國86年)起,實施「水旱田利用調整計畫」,推動稻米計畫生產,並配合灌溉系統輔導分區輪流休耕,以促進稻米供需平衡。

 

六、臺灣加入世界貿易組織後時期(西元2002年起)

西元2002年(民國91年),臺灣正式加入世界貿易組織(WTO),因應經貿自由化之趨勢,國內農業經營已朝向發展具競爭力、高品質之農產品,灌溉用水管理須改為較精確之供水方式,部分農作則採用較精密灌溉供水管理,並推廣現代化之旱作灌溉技術。此外,受污染而無法改善之灌溉水源,則須另覓替代水源,顯見農業用水的有效利用,已成為晚近重要的課題之一。 另一方面,工商產業亦面臨全球化競爭壓力,工業用水需求量及供水穩定度的要求日高,民生用水量與質之需求亦不遑多讓。惟因臺灣地區之新水源開發不易,農業用水面臨被要求移用壓力日益增大。爰此,農業用水如何在不影響農業經營、農民權益、生態環境維護等情況下,節餘用水釋出支援其他標的用水,亦將是灌溉事業未來所面臨的重要課題。